韓長賦:解讀農村土地三權分置

習近平總書記指出，改革前，農村集體土地是所有權和經營權合一；搞家庭聯產承包制，把土地所有權和承包經營權分開，這是我國農村改革的重大創(chuàng)新；現在，把農民土地承包經營權分為承包權和經營權，實現承包權和經營權分置并行，這是我國農村改革的又一次重大創(chuàng)新。他強調，要在堅持農村土地集體所有的前提下，促使承包權和經營權分離，形成所有權、承包權、經營權三權分置、經營權流轉的格局。黨的十八屆五中全會提出，要穩(wěn)定農村土地承包關系，完善土地所有權、承包權、經營權分置辦法，依法推進土地經營權有序流轉，構建培育新型農業(yè)經營主體的政策體系。深刻理解習近平總書記的重要論述，落實十八屆五中全會的部署要求，科學設定、正確詮釋“三權分置”的科學內涵，加快構建落實“三權分置”的政策體系，保障土地經營權有序流轉，是當前深化農村改革面臨的重大實踐和理論課題。

一、深刻認識“三權分置”創(chuàng)新的重大意義

“三權分置”是實踐探索的產物，是家庭承包經營制度適應經濟社會發(fā)展要求而不斷變革創(chuàng)新的結果，它孕育于中國國情，著眼于解決現實問題，具有深厚的實踐依據、豐富的創(chuàng)新內涵和重大的政策意義。我們要結合我國農村改革與發(fā)展的實踐，面向實現農業(yè)現代化和全面建成小康社會的目標要求，全面把握“三權分置”的演進脈絡和重大意義。

（一）“三權分置”創(chuàng)新了農村土地產權制度，拓展了農村土地集體所有制的有效實現形式。

農村土地集體所有是我國憲法明確的基本經濟制度。改革前，農村集體土地所有權和經營權合一，土地集體所有、集體統(tǒng)一經營。改革開放初期，根據當時主要依靠人力畜力勞作的農業(yè)生產力實際，我們實行了家庭聯產承包責任制，逐步確立了集體土地所有權和農戶土地承包經營權“兩權分離”的制度框架，賦予農戶長期而有保障的土地使用權，調動了廣大農民生產積極性，實現了解決溫飽問題的基本目標?，F階段，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入推進，農村勞動力大量進入城鎮(zhèn)就業(yè)，相當一部分農戶將承包土地流轉給他人經營，承包主體與經營主體分離，從而使承包經營權進一步分解為相對獨立的承包權和經營權。截至2015年年底，全國家庭承包經營耕地流轉面積4.43億畝，占比達33.3%。實行集體所有權、農戶承包權和土地經營權“三權分置”，是對農村土地產權的豐富和細分，新的制度安排堅持了農村土地集體所有，強化了對農戶土地承包權的保護，順應了土地要素合理流轉、提升農業(yè)經營規(guī)模效益和競爭力的需要?？梢哉f，“三權分置”創(chuàng)新了農村土地集體所有制的有效實現形式，在中國特色農村土地制度演進史上翻開了新的一頁。

（二）“三權分置”豐富了雙層經營體制內涵，展現了我國農村基本經營制度的持久活力。

以家庭經營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經營體制是我國農村的基本經營制度。改革開放以來的實踐證明，這一制度既維護了農村土地的集體所有制度，又賦予了承包農戶相對獨立的承包經營權利，通過農村土地的“兩權分離”，促進了集體統(tǒng)一經營、農戶承包經營“統(tǒng)和分”兩個層次的形成。近年來，隨著大量農村勞動力轉移和人口遷移，2億多承包農戶不斷分化，家家包地、戶戶務農的局面發(fā)生變化，催生了專業(yè)大戶、家庭農場、農民合作社、農業(yè)企業(yè)等各類新型經營主體，形成了集體擁有所有權、農戶享有承包權、新型主體行使經營權的新格局，實現了“集體所有、農戶承包經營”的雙層經營逐步向“集體所有、農戶承包、多元經營”轉變。在新格局下，“統(tǒng)”的層次從過去單一的集體經濟，向集體經濟、合作社、社會化服務組織、龍頭企業(yè)等多元化、多層次、多形式的經營服務體系轉變；“分”的層次從單一的傳統(tǒng)承包農戶，向普通農戶、家庭農場、專業(yè)大戶等多元經營主體共存轉變，兩方面共同構成了立體式復合型現代農業(yè)經營體系，提高了農業(yè)生產經營的集約化、專業(yè)化、組織化、社會化程度，為農村基本經營制度注入了更加持久的活力。

（三）“三權分置”順應了發(fā)展適度規(guī)模經營的時代要求，為中國特色新型農業(yè)現代化開辟了新路徑。

鄧小平同志曾經指出：中國社會主義農業(yè)的改革和發(fā)展，從長遠的觀點看，要有兩個飛躍。第一個飛躍，是廢除人民公社，實行家庭聯產承包為主的責任制。第二個飛躍，是適應科學種田和生產社會化的需要，發(fā)展適度規(guī)模經營，發(fā)展集體經濟。改革開放初期，以按人口平均承包、農戶家庭經營為特征的“兩權分離”制度安排，既打破了大鍋飯、調動了農民生產積極性，又保障了各個農戶的基本生存發(fā)展權利，兼顧了效率和公平，支撐我們解決了十幾億人口的溫飽問題。在當前的新形勢下，一方面，農業(yè)適度規(guī)模經營成為可能，而且發(fā)展要求迫切；另一方面，承包地的就業(yè)保障功能雖有所弱化但仍發(fā)揮著重要的托底作用。現階段深化農村土地制度改革，既要注重效率，也要注重公平，既要考慮農業(yè)問題，也要考慮農民問題，要著眼于推進農業(yè)現代化，促進農地資源優(yōu)化配置和適度規(guī)模經營發(fā)展。實行“三權分置”，在保護農戶承包權益的基礎上，賦予新型經營主體更多的土地權能，有利于促進土地經營權在更大范圍內的優(yōu)化配置，提升土地產出率、勞動生產率和資源利用率。這為加快轉變農業(yè)發(fā)展方式，走出一條產出高效、產品安全、資源節(jié)約、環(huán)境友好的中國特色新型農業(yè)現代化道路開辟了新的路徑。

（四）“三權分置”是中國特色“三農”理論的重大創(chuàng)新，為實現城鄉(xiāng)協調發(fā)展、全面建成小康社會提供了新的理論支撐。

農業(yè)、農村和農民問題，始終是中國革命和建設的根本性問題。新中國成立以來，我們堅持農村土地集體所有制并不斷探索其有效實現形式，就是為了探索一條適合中國國情的發(fā)展道路，確保廣大農民群眾共享經濟社會發(fā)展成果，避免兩極分化，實現共同富裕。

這是中國特色社會主義的本質要求，也是農民積極投身現代化建設的強大動力。“三權分置”繼承了“兩權分離”制度安排的精髓，實現集體、承包農戶、新型經營主體對土地權利的共享，有利于促進分工分業(yè)，讓流出土地經營權的農民增加財產收入，讓新型農業(yè)經營主體實現規(guī)模收益，也有利于農村勞動力合理流動，促進新型城鎮(zhèn)化，實現城鄉(xiāng)、工農、區(qū)域協調發(fā)展，因而是充滿智慧的制度安排、內涵豐富的理論創(chuàng)新，具有鮮明的中國特色。“三權分置”極大地豐富了黨的“三農”理論，體現了中國特色社會主義的強大生命力和理論魅力，為全面建成小康社會和實現中華民族偉大復興的中國夢提供了“三農”領域新的理論與制度基礎。

二、科學把握“三權分置”的基本內涵與目標要求

“三權分置”作為重大的理論和制度創(chuàng)新，內涵豐富。習近平總書記指出，完善農村基本經營制度，要好好研究農村土地所有權、農戶承包權、土地經營權三者之間的關系?？茖W把握“三權分置”的豐富內涵，要著眼于加快實現農業(yè)現代化和統(tǒng)籌解決好“三農”問題，總結實踐經驗，明確目標要求，明晰權能關系，搞好頂層設計，積極探索多種實踐形式和路徑。

（一）正確把握“三權分置”的目標要求。

理論創(chuàng)新的目的在于指導實踐。“三權分置”創(chuàng)新產生于農村土地承包實踐，服務于農業(yè)經營制度創(chuàng)新與農業(yè)現代化建設。推進“三權分置”，目的是通過落實集體所有權、穩(wěn)定農戶承包權、放活土地經營權，推動形成“集體所有、家庭承包、多元經營”的新型農業(yè)經營機制，進一步鞏固和完善農村基本經營制度，加快實現農業(yè)現代化。

落實“三權分置”，要看準方向、認準路子，防止上岔道、走彎路，為發(fā)展現代農業(yè)、保持農村穩(wěn)定奠定堅實的農地制度基礎。重點要把握好四個“有利于”：要有利于維護農民權益，通過明晰“三權”權能邊界、權能關系，維護農民集體、承包農戶、土地經營者等各方權益，最大限度地發(fā)揮農地的經濟、社會、生態(tài)效益。要有利于發(fā)展現代農業(yè)，堅持發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，促進土地經營權有序流轉，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經營，提升農業(yè)現代化水平，增強農業(yè)國際競爭力。要有利于促進城鎮(zhèn)化發(fā)展，強化對農民土地承包權益的物權保護，健全覆蓋城鄉(xiāng)居民統(tǒng)一的社會保障體系，讓農民放心流轉土地、安心進城落戶，推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化進程。要有利于農村社會穩(wěn)定，堅持農村土地集體所有，確保農民平等享受土地承包權益，發(fā)揮社會主義公有制的優(yōu)越性，實現共同富裕，促進社會公平正義。

（二）準確把握“三權”權能邊界和相互關系。

把握“三權分置”的內涵，首要任務是明確界定所有權、承包權、經營權的權利邊界，以利于各項權能獨立行權，充分發(fā)揮各自獨特效用。集體所有權的核心是處置權，集體通過行使所有權，可以控制和約束其他權利的不規(guī)范行使；農戶承包權的核心是財產權，在社會保障水平較低的情況下，承包權是其最基本的生活保障，經營權的流轉不能影響農戶承包地的財產權益；土地經營權的核心是收益權，其創(chuàng)新要義在于優(yōu)化土地資源配置，實現“農地農民有、農地農業(yè)用”，既促使提升土地產出率，又保障務農者的勞動效益和收入水平。同時，從中國農村土地制度的演變歷程看，所有權、承包權和經營權在“三權分置”中位于不同的權格，既有層層派生的關系，相互間也存在一定的獨立性，要準確把握“三權”關系，促進形成集體所有權、農戶承包權和土地經營權相互銜接、大體均衡、同等保護的格局。

始終堅持集體所有權的根本地位是處理好“三權”關系的前提。農村土地集體所有權是承包權和經營權的基礎和本位。土地制度無論怎么改，不能把農村土地集體所有制改垮了。“三權分置”下，集體所有權要得到更加充分的體現和保障。農戶承包權的獲得、轉讓、互換、繼承、退出等權能的行使，應體現農民集體的意志；土地經營權的使用和流轉，農民集體享有知情權和監(jiān)督權，防止毀損、閑置和浪費土地資源。特別是在承包權人轉移進城而流轉經營權的情況下，更要強化農民集體對土地使用的監(jiān)督權，保護農地資源用于農業(yè)，維護集體土地權益。

嚴格保護農戶承包權的財產權益是處理好“三權”關系的核心。作為集體經濟組織成員的農戶，依法享有土地承包權，這是集體所有權的具體實現形式，也是農村基本經營制度的根本。農民家庭承包的土地，可以由農民家庭經營，也可以通過流轉經營權由其他主體經營，但不論承包土地經營權如何流轉，集體土地承包權都屬于農戶家庭。“三權分置”下，對承包農戶特別是轉移進城的農民而言，要最大限度地保護和體現其承包土地的財產權益。

充分發(fā)揮土地經營權的要素功能是處理好“三權”關系的重點。土地經營權是土地作為農業(yè)生產要素功能的直接體現。實施“三權分置”的重要目的，就是更好用活土地經營權，實現土地資源的優(yōu)化配置，有利于規(guī)模經營和現代農業(yè)發(fā)展。“三權分置”下，土地經營權的行使，要確保不改變土地集體所有的性質，并接受農民集體和承包農戶的監(jiān)督；土地經營權權能的設置，要以不改變農戶家庭承包地位為前提，不損害農戶承包權益；土地經營權權能的完善，要便于新型經營主體集中集約利用土地從事農業(yè)生產，充分發(fā)揮其農業(yè)生產要素功能。

（三）積極探索“三權分置”的多種實踐形式。

在實踐中，我國各地資源稟賦、經濟社會發(fā)展水平、人地關系等方面的差異，催生了多元化的經營主體，這些主體與土地三權之間的不同結合關系又表現為實現規(guī)模經營的不同路徑和形式。如珠三角地區(qū)探索以土地承包經營權入股、集體統(tǒng)一經營的土地股份合作制；上海松江探索引導農戶將土地經營權流轉給村集體，統(tǒng)一整理后再發(fā)包給有經營能力農戶的家庭農場制；湖北沙洋探索農戶承包權不變、協商交換經營權，小塊并大塊，實行“按戶連片”耕種制；四川崇州探索以土地經營權入股合作社，農戶、合作社、職業(yè)經理人和專業(yè)服務組織共同經營的“農業(yè)共營制”；河南商水、山東濟寧探索土地經營權主體不變，農戶通過市場購買服務，委托專業(yè)服務組織、合作社全托管、半托管開展農業(yè)生產經營等，都是“三權分置”的有效實現形式。總結各地實踐，實質是通過土地經營權流轉或共享，形成土地集中型、服務集中型兩種基本規(guī)模經營形式。

通過土地經營權流轉形成土地集中型規(guī)模經營。在務工機會較多、專業(yè)化趨勢明顯、大量農村勞動力基本或完全脫離農業(yè)的城市郊區(qū)和發(fā)達地區(qū)，農民愿意流轉土地，土地承包權和經營權直接分離，實現土地要素集聚和規(guī)模連片經營。這種路徑選擇，打破了傳統(tǒng)的土地細碎化、小農分散經營的格局，為農業(yè)規(guī)模化、集約化、專業(yè)化生產奠定土地要素基礎。通過這種形式的“三權分置”，培育專業(yè)大戶、家庭農場、農業(yè)企業(yè)等新型經營主體，可以解決“誰來種地”的問題。

通過土地經營權共享形成服務集中型規(guī)模經營。在青壯年勞動力大量外出、留守老人和婦女又不愿意完全放棄土地經營權的廣大地區(qū)，通過土地股份合作、土地托管半托管、聯耕聯種等形式，實現土地經營權在兼業(yè)農戶、新型主體之間的共享，發(fā)展以服務集中為特征的農業(yè)規(guī)模經營。這種路徑選擇，解決了單家獨戶無法使用大型農機具、與市場對接難等問題，在不流轉土地經營權的前提下，有效提升了農業(yè)社會化、組織化生產經營水平。通過這種形式的“三權分置”，培育專業(yè)合作社、新型農業(yè)社會化服務主體，可以解決分散經營下“地怎么種好”的問題。這種以社會化服務帶動承包農戶和服務主體共享經營權的規(guī)模經營形式，在現階段具有更廣闊的前景。

十八屆五中全會明確要求，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經營，發(fā)揮其在現代農業(yè)建設中的引領作用。從“三權分置”的實踐形式看，無論是土地集中型，還是服務集中型，都要堅持多種形式和適度規(guī)模，用適度規(guī)模經營引領農業(yè)提質增效，引領技術裝備改造升級，引領農民持續(xù)增收，引領農業(yè)競爭力不斷增強，走中國特色農業(yè)現代化道路。

三、落實“三權分置”的工作舉措和政策保障

創(chuàng)新農業(yè)經營體系，放活土地經營權，推動土地經營權有序流轉，是一項政策性很強的工作。實施“三權分置”，既要考慮制度演進的內在邏輯，又要考慮外部環(huán)境的影響，著力優(yōu)化各項制度保障和扶持政策。要通過有序開展試點示范、大力推進政策與制度創(chuàng)新，建立健全相關政策保障體系。

（一）健全農地管理制度體系。

落實“三權分置”，基礎是對各項土地權利權屬的明晰、確認，目的是優(yōu)化農業(yè)資源配置。當前需要推進三個方面制度性建設。

建立歸屬清晰、權責明確的農村土地權屬確認、登記、管理體系。重點是搞好農村土地承包經營權確權登記頒證工作。這項工作正在穩(wěn)步推進，全國已有2300多個縣（市、區(qū)、旗）開展了試點，涉及2.4萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、38.5萬個村，完成承包耕地確權登記面積4.7億畝。要按照中央要求，堅持進度服從質量，高標準嚴把關，厘清集體與農戶之間的土地關系，真正讓農民吃上“定心丸”，放心流轉承包地，為“三權分置”順利推進創(chuàng)造前提條件。

構建流轉順暢、保護嚴格的土地經營權市場交易體系。目前，村有服務站點、鄉(xiāng)鎮(zhèn)有流轉中心、縣市有交易市場的流轉服務體系初步形成，縣（市）級以上土地流轉交易市場達到1324個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉服務中心達到17268個。下一步，要促進流轉市場規(guī)范運行，強化信息發(fā)布、政策咨詢、合同備案、價格評估、糾紛仲裁等服務機制，引導土地經營權更多地通過公開市場流轉，促使農地資源在更大范圍內得到優(yōu)化配置。

健全程序規(guī)范、便民高效的農地使用監(jiān)管體系。要立足于保護耕地資源、保障糧食安全、維護農民權益，強化各級政府在土地流轉中的監(jiān)管責任。加快健全工商資本租賃農地監(jiān)管和風險防范機制，建立工商資本租賃農地上限控制、分級備案、審查審核、風險保障金、事中事后監(jiān)管等制度。同時，要強化農地用途監(jiān)管，防止耕地經營“非糧化”傾向，嚴厲查處違法“非農化”行為。

（二）構建培育新型農業(yè)經營主體的政策體系。

實施“三權分置”，涉及多元農業(yè)經營主體的培育。既要充分考慮普通農戶的利益，切實維護好他們的土地承包權；又要考慮到構建有利于新型主體發(fā)展的體制機制，鼓勵科學種田、種地養(yǎng)地，防止掠奪式經營。為此，要努力提高普通農戶經營水平。幫助普通農戶采用先進科技和生產手段，增加技術、裝備、資本等生產要素投入。大力發(fā)展多種形式的社會化服務，引導普通農戶加強聯合與合作，提升農業(yè)經營的專業(yè)化、組織化和集約化水平。大力培育多元化農業(yè)經營主體。培育以家庭成員為主要勞動力，以農業(yè)為主要收入來源，從事專業(yè)化、集約化適度規(guī)模經營的家庭農場。引導農戶通過承包地入股等方式開展專業(yè)合作、參與農業(yè)產業(yè)化經營。鼓勵工商資本參與適合企業(yè)化經營的現代種養(yǎng)業(yè)環(huán)節(jié)，投資開展土地整治和高標準農田建設，開發(fā)農村“四荒”資源。大力培育新型職業(yè)農民。不斷完善新型職業(yè)農民培育、認定、扶持政策體系，打造高素質現代農業(yè)生產經營者隊伍。推動農業(yè)領域創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，制定和完善財政、金融、戶籍、社保等激勵政策，吸引大中專畢業(yè)生、退伍軍人、返鄉(xiāng)農民工等人才從事農業(yè)生產經營。

（三）健全促進適度規(guī)模經營發(fā)展的政策措施。

實施好“三權分置”，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經營，健全農業(yè)支持保護制度至關重要，要在投入、補貼、金融、保險等方面發(fā)揮政策支持的導向和激勵作用。要加大政府對農田基礎設施建設的投入力度。充分發(fā)揮財政投入在土地整理、農業(yè)基礎設施建設等方面的主體作用。借鑒國際經驗，拓寬“三農”投入渠道，探索采用PPP（政府與私人合作建設基礎設施）、基建貸款貼息、政府購買服務等多種方式，帶動金融和社會資金更多投向農業(yè)農村。創(chuàng)新引導適度規(guī)模經營的政策支持機制。健全農業(yè)補貼向規(guī)模經營主體傾斜機制，開展進城農戶有償退出土地承包權試點，鼓勵土地向新型經營主體流轉和集聚，鼓勵將土地確權、互換并地與農田基礎設施建設相結合，建設連片成方、旱澇保收的高標準農田。健全有利于規(guī)模經營發(fā)展的金融扶持政策。通過金融機構、產品、服務創(chuàng)新，面向規(guī)模經營主體設立大額、中長期貸款，給予利率優(yōu)惠和財政貼息，開發(fā)資金互助、信用合作、融資租賃、土地經營權抵押擔保、互聯網金融等多種金融業(yè)務，滿足不同規(guī)模經營主體的多樣化需求。建立適應規(guī)模經營主體需求的保險政策。實現農業(yè)政策性保險在主要產業(yè)、主要品種全覆蓋，探索開展產量保險、價格保險、收入保險等新型保險產品試點，降低新型經營主體的經營風險。探索建立財政支持的農業(yè)大災風險分散機制，支持規(guī)模經營主體積極參與組建多種形式的農業(yè)互助保險組織。

實踐探索推動制度創(chuàng)新，新制度引領新發(fā)展，這是中國農村改革發(fā)展的基本規(guī)律。我們要深刻領會習近平總書記關于“三權分置”的重要論述，貫徹落實中央要求，及時總結各地實踐中的好做法、好經驗，強化對“三權分置”理論內涵的深度研究；結合實際，著眼長遠，及時完善相關政策和工作部署，推進“三權分置”依法有序發(fā)展，充分發(fā)揮其在解決“三農”問題、全面建成小康社會中的重要作用。

農村土地問題是“三農”問題的核心和農村改革的關鍵。改革開放以來，農村土地承包經營權改革極大釋放了農村生產力。

隨著城鎮(zhèn)化不斷推進，農村人口大量涌入城市。這一新形勢要求對農村土地權利配置進行新一輪改革。實行農村土地所有權、承包權、經營權“三權分置”改革，就是在總結我國農村土地承包經營權改革實踐經驗基礎上、根據農村現實需要和未來發(fā)展作出的頂層設計，目的是進一步解放農村生產力。

“三權分置”的重要意義，是可以化解農村土地承包經營權的社會保障屬性與財產權屬性之間的矛盾。

一方面，我國目前經濟社會發(fā)展水平尚不足以為全體農民群眾提供充分的社會保障，土地仍然是農民群眾的基本生活保障。此外，我國農民傳統(tǒng)的安土重遷心理，也使得土地權利的任意流轉可能引發(fā)相關社會問題。

另一方面，當前農村土地的財產屬性日益凸顯，土地權利流轉的現實需求越來越迫切。“三權分置”的制度安排讓農民的土地承包權與土地實際經營權分開，不進行土地經營的農民可以將經營權轉讓給他人，而自己仍然擁有對土地的承包權。

這樣，農民就能安心進城務工經商而無須擔心失去土地。真正愿意進行土地經營的人，則有可能獲得土地權利。因此，“三權分置”使農民的土地權利成為完整權利，可以促成農村土地權利自由流轉，激活農村土地的資本潛能，擴大農民的融資渠道，增加農民收入。“三權分置”也有助于實現適度規(guī)模經營，改變農村土地碎片化經營方式，避免土地撂荒，使綠色集約型現代農業(yè)成為可能，從而提升農村生產力。

從法律角度說，土地經營權應被界定為從土地承包經營權中分離出來的新的用益物權。土地承包經營權是在農村土地所有權上設立的用益物權，在這一權能基礎上可以再分離權利，設立新的用益物權。但這并不是將農村土地承包經營權分離為承包權和經營權，而是將農村土地承包經營權的占有、使用和收益權能分離出去，形成經營權。在經營權分離之后，農村土地承包經營權并不因此消滅。經營權到期后，承包經營權人的權能就自動恢復。

目前，我國土地承包法確認了農村集體土地所有權和土地承包經營權，但沒有規(guī)定土地經營權。因此，應在土地承包法中增設一章“土地經營權”，完整確認“三權分置”制度的合法地位。這一章的主要內容，至少應涵蓋以下兩個方面。

明確土地經營各方的權利義務。明確將土地經營權定位為用益物權，使權利人安心進行長期投資，保持土地生產力。經營權的權能包括對土地的占有、使用和收益，權利人也可將其用于出資、抵押、租賃和轉讓。經營權人無需具有集體經濟組織成員資格。這樣就擴大了主體范圍，可以擁有經營權的人既包括農村集體組織成員，也包括集體組織成員以外的個人和從事農業(yè)生產經營的企業(yè)等。為保障農民權益，對經營權主體應設立準入和監(jiān)管制度，以及嚴格的資格審查、項目審核、風險保障金制度。

明確經營權的取得、變更和消滅方式。為尊重農民對土地權利進行流轉的自由，經營權必須通過合同方式取得，即土地承包權人與受讓人應訂立合同。此外，經營權的獲得應進行登記，未經登記不產生效力。還應明確規(guī)定經營權人必須堅持土地的農業(yè)用途，以避免土地的“非農化”和“非糧化”，經營權人還應承擔維持土地質量的義務。此外，與“三權分置”相關的農村戶籍制度、社會保障制度等也需進一步改革完善，以使“三權分置”改革真正落實，讓農村土地釋放更多紅利。